JUGUEMOS CON LOS IMPUESTOS

La implementación de cualquier política pública requiere del conocimiento por parte del gobierno, la sociedad civil, y otros actores, de los impactos potenciales generados por los cambios propuestos. La microsimulación ex ante –y la evaluación de impacto ex post— permiten afinar los mecanismos en el tiempo para el logro de “buenas políticas”. En el caso de la política fiscal, la microsimulación ex ante emerge como una herramienta relevante para la toma de decisiones respecto a reformas fiscales pro-pobre y equitativas. En la práctica, esta herramienta ha permitido elaborar algunas aplicaciones de política pública respecto a temas centrales en las agendas fiscales de la región respondiendo a preguntas como las formuladas antes en este blog.

¿Cómo el ingreso de los hogares se ve afectado por la percepción de prestaciones sociales y cambios en el pago de impuestos ante distintos escenarios de reforma fiscal? ¿Cuál es el impacto sobre la pobreza y la desigualdad? Para responder a estas preguntas, es posible analizar el efecto de escenarios fiscales alternativos en cinco países de la región: Brasil, Chile, Guatemala, México y Uruguay, como un ejercicio para mostrar los potenciales efectos que tendrían algunas reformas alternativas.


En Brasil, por ejemplo, de aumentarse el monto de la transferencia en efectivo del programa Bolsa Familia el resultado sugiere que la pobreza y la desigualdad reducirían, pero tal reducción sería considerablemente afectada por el pago de impuestos indirectos –o al consumo— por parte de los hogares ubicados en la parte baja de la distribución de ingresos. Es decir, la estructura impositiva ante este escenario parece ser regresiva, lo que sugiere que la reforma potencial podría enfocarse en un cambio de tal estructura.

En Chile, por su parte, si se considerara una reforma fiscal que reduzca el impuesto al valor agregado (IVA) en un punto porcentual, con un aumento progresivo del impuesto sobre la renta de las personas, el resultado apuntaría a que el sistema fiscal no sería suficiente como política redistributiva, ya que la estructura de la distribución del ingreso inicial permanece sin cambios importantes. Sin embargo, la nueva estructura tributaria generaría los fondos para financiar el gasto social, aspecto que puede ser muy eficaz en términos redistributivos. Al comparar el escenario base y el simulado en este país, resulta que la reducción del IVA mejoraría ligeramente la distribución del ingreso: el coeficiente de Gini caería de 0.59 a 0.58. También se encuentra un efecto sobre la incidencia de pobreza: dado que la totalidad de los bienes y servicios incluidos en la canasta básica de alimentos están sujetos al IVA, la reducción de este impuesto, por lo tanto, significa que el costo de la canasta caería, lo que a su vez reduciría el valor de la línea de pobreza, y la incidencia del problema pasaría de 15.1% a 14.8%.

En Guatemala, país caracterizado por una carga tributaria muy baja, se han producido numerosos debates políticos sobre la mejor manera de aumentar los ingresos del gobierno, necesarios para los programas sociales e inversión pública. ¿Es el actual sistema tributario progresivo? El análisis de incidencia mostraría, a priori, que el sistema de impuestos directos en Guatemala es muy regresivo. Esto es así porque los individuos más pobres contribuyen a la recaudación de impuestos (y al pago de contribuciones de seguridad social) casi en la misma proporción –de su ingreso— que los individuos más ricos. Por el lado de los impuestos indirectos, el IVA resulta también muy regresivo, con los hogares más pobres pagando el 3.21% de los ingresos totales de IVA, pese a que sus ingresos sólo representan el 1.32% del total. Los responsables políticos en el país opinan que el sistema tributario actual requiere una reforma integral que eleve los ingresos tributarios. El análisis de simulación apuntaría a que sí, aunque también sugiere que la reforma debe ser diseñada teniendo en cuenta sus impactos sobre el bienestar social.


En el caso de México, el país ostenta un nivel de ingreso per cápita casi cuatro veces mayor que el de Guatemala, pero con una carga impositiva similar a la de este país. Un ejercicio de simulación podría enfocarse a analizar los posibles resultados de cambios tanto en el impuesto sobre la renta (digamos, un aumento de 2%), como en el impuesto al consumo (por ejemplo, un aumento de 1%), dejando exento del pago de impuestos a los alimentos, las medicinas y la educación. Para observar los impactos, podrían estimarse tres índices utilizando el ingreso de los hogares antes y después de la reforma: el índice de Gini (para observar cambios en desigualdad), el índice de Reynolds-Smolensky, que cuantifica los efectos redistributivos, y el índice de Kakwani, que mide la progresividad de cada régimen fiscal. En el primer caso, el Gini anterior a la reforma señalada sería de 0.6522, mientras que el posterior de 0.6517, lo que sugiere un beneficio marginal. Por otro lado, el índice de Reynolds-Smolensky pasaría de 0.0133 a 0.0140, lo que apunta a un sistema fiscal redistributivo un poco mejor después de la reforma, mientras que el índice de Kakwani pasaría de 0.1412 a 0.1438, confirmando los efectos marginales de la progresividad de la reforma fiscal. Resultados como estos sugieren que gravar los impuestos al ingreso tendría resultados progresivos. Aun cuando impuestos como el IVA son aumentados (ante la necesidad de recaudar más fondos), la regresividad que esto genera se vería mermada por la progresividad lograda al aumentar los impuestos directos.


Finalmente, en Uruguay podrían explorarse dos escenarios: 1) reducción de la tasa de IVA del 22% al 20%; y 2) establecimiento de tasa cero de IVA para una canasta de consumo compuesta por bienes intensamente consumidos por los hogares más pobres. El análisis sugeriría que el primer escenario sigue teniendo un impacto regresivo, sin embargo, aunque los cambios son muy pequeños, la segunda alternativa sugiere un efecto redistributivo neto con respecto a la línea de base (el Gini caería de 0.530 a 0.528). En cuanto a los impuestos directos, si se considera un aumento en el límite superior del umbral libre de impuestos para el componente laboral del impuesto sobre la renta, entre 80 y 100 BPC (Base de Prestaciones y Contribuciones), los resultados apuntarían a que es muy difícil lograr disminuciones importantes en la desigualdad (el índice de Gini no cambiaría) debido a que el propio diseño de este componente del impuesto ya es progresivo.

En general, estos ejercicios apuntarían a que una mayor progresividad se lograría mediante la combinación de reducciones en el IVA y aumentos en el impuesto sobre la renta (como ocurre con los escenarios simulados en Chile y, en cierta forma, en México). La evaluación ex ante de políticas distributivas, desde lo fiscal, ha sido objetivo central de la agenda de PNUD bajo su estrategia “Fiscalidad para el Desarrollo Incluyente (FDI)”. Este proyecto ha generado cinco herramientas de microsimulación que contribuyen a los debates nacionales sobre las reformas de política fiscal y social en los países citados.
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