Retroceso en la descentralización del Presupuesto Público

El presupuesto público es un instrumento de gestión de las finanzas públicas, elaborado y monitoreado casi exclusivamente por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), quien define y distribuye el gasto que realizarán todas las entidades del Estado. Asimismo, debido a la forma en que se construye el presupuesto, éste refleja también las prioridades políticas del Gobierno Nacional, las cuales frecuentemente no están orientadas hacia la promoción del desarrollo humano, el logro de mayores niveles de equidad, la consolidación del proceso de descentralización, ni el estímulo de la eficiencia en la gestión estatal.

El martes 31 de agosto el MEF presentó al Congreso de la República el Proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2011. Al igual que en ocasiones anteriores, dicha propuesta adolece de serios problemas técnicos e institucionales.

Aspectos macroeconómicos
El presupuesto total para el año 2011 se incrementará en 8,1%, pasando de 81 957 millones de nuevos soles en el año 2010 a 88 461 millones en el 2011. Desde el punto de vista de la política fiscal, se trata de un presupuesto neutro en términos macroeconómicos. Ello significa que no tiene por finalidad estimular el crecimiento económico ni tampoco contraerlo. En este sentido, puede afirmarse que el MEF no comparte la opinión de un sobrecalentamiento de la economía, lo cual coincide con el diagnóstico del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y de varios destacados analistas.

Sin embargo, es fácil percibir que el déficit fiscal es la principal variable que estructura la política fiscal del gobierno, dado que el MEF busca reducirlo a un nivel inferior al 1% del Producto Bruto Interno (PBI). La actualización realizada del Marco Macroeconómico Multianual en agosto del presente año, indica que el crecimiento económico para el 2010, así como los ingresos fiscales, serán superiores a los estimados inicialmente. A pesar de ello, el documento no atenúa ni modera su diagnóstico sobre la necesidad de disminuir el déficit fiscal, insistiendo en la necesidad de desacelerar el gasto público.

Continúa la recentralización
Aparentemente, el reparto del presupuesto 2011 entre los tres niveles de gobierno sería más equilibrado que en el presente año. La participación del Gobierno Nacional se reduce ligeramente de 72% a 70,9%. Por su parte los Gobiernos Regionales también disminuyen su participación, pasando de 15,9% a 15,5%, mientras que los Gobiernos Locales experimentan un ligero aumento de su participación de 12,1% a 13,6%.

Sin embargo, este panorama se muestra diferente cuando se analiza el presupuesto en términos de incrementos. El incremento total del presupuesto es de 6 603 millones, los cuales han sido distribuidos de forma inequitativa. 3 779 millones fueron asignados al Gobierno Nacional (57%), 2 131 millones para los Gobiernos Locales (32%) y tan solo 694 para los Gobiernos Regionales (11%).

Esta situación se hace aún más crítica con los gastos de capital que son destinados a inversiones públicas. En el 2011 el Gobierno Nacional tendrá un porcentaje de participación de 62,3%, prácticamente igual al del 2010. Los Gobiernos Regionales disminuirán su participación de 17% en el 2010 a 14,4% en el 2011. Finalmente los Gobiernos Locales incrementarán su participación de 20,6% en el 2010 a 23,3% en el 2011. Es importante mencionar que, a pesar de su incremento, las municipalidades no recuperan los niveles de inversión que tuvieron en el 2009.

A pesar de que el Gobierno Nacional no estaría aumentando su participación en el conjunto del presupuesto de inversión, pueden verse las inequidades al analizar la distribución del incremento de fondos para este tipo de gasto. El crecimiento total del presupuesto para gastos de capital asciende a 4 310 millones de nuevos soles, de los cuales 2 674 fueron para el Gobierno Nacional (62%), 1 484 para los Gobiernos Locales (34%) y tan solo 153 millones para los Gobiernos Regionales (4%). Definitivamente, no hay explicaciones de carácter técnico para esta recentralización.

Finalmente, el incremento del presupuesto 2011 para gastos corrientes también ha sido distribuido de manera inequitativa. Del aumento total de 2 967 destinados a gastos corrientes, el 52% fue asignado al Gobierno Nacional, 30% a los Gobiernos Locales y tan solo 18% a los Gobiernos Regionales.

La creciente brecha entre gasto corriente e inversión
Entre los años 2004 y 2009, la ejecución del gasto de capital de los tres niveles de gobierno creció en 402%, mientras que el gasto corriente aumentó solamente en 79%. En el caso de los gobiernos regionales el desnivel es aún más pronunciado, para el mismo período de tiempo su ejecución de gastos de capital creció en 433%, por su parte el gasto corriente aumentó en tan solo 47%.

Dicha situación es grave, dado que los gastos corrientes son utilizados para el funcionamiento de los servicios provistos por el Estado y para el mantenimiento de la infraestructura pública. Por lo tanto, muchas de las obras que se están construyendo como colegios, hospitales, carreteras, redes de agua y desagüe, etc. estarían siendo subutilizadas, debido a que no se ha presupuestado suficientes recursos para contratar el número necesario de profesores, médicos y enfermeras, ni tampoco se podrá comprar la cantidad requerida de medicinas, instrumentos quirúrgicos y material educativo. Además, si esta brecha se prolonga, no se contará con los fondos suficientes para el mantenimiento de las obras construidas, las cuales irán deteriorándose rápidamente e incluso podrían perderse en los próximos años.

El presupuesto 2011 no significa un intento por cerrar la brecha entre gasto corriente e inversión. Por el contrario, por cada 100 nuevos soles que el MEF ha incrementado el gasto corriente, el incremento de inversión es de 145 nuevos soles.

Reserva de contingencia y discrecionalidad
Para el 2011 la Reserva de Contingencia ascenderá a 4 309 millones de nuevos soles, 371 millones menos que el año pasado. Sin embargo resulta ser un monto bastante alto que está en control y discrecionalidad del MEF.

Originalmente, esta partida fue diseñada para ser utilizados en gastos imprevistos durante el año de ejecución presupuestal, por lo cual no tenía un volumen de recursos importante, menos aún en un contexto de incremento global del presupuesto. Sin embargo, en la actualidad es utilizada como un fondo que aglutina una serie de gastos cuyo destino no está claramente establecido, no perteneciendo a ninguna actividad o proyecto en particular, por lo cual su cambio de uso puede realizarse con relativa facilidad.

En la práctica, la Reserva de Contingencia funciona como un fondo de libre disponibilidad. La decisión del MEF de mantener grandes cantidades de recursos en esta partida significa una consolidación de su discrecionalidad, tanto para impulsar el gasto como para contraerlo.

Necesidad de un debate serio
Como hemos podido apreciar, el Proyecto de Ley del Presupuesto 2011 elaborado por el MEF, representa la continuidad del proceso de recentralización de los recursos públicos, lo cual es consistente con una serie de medidas dictadas por el Gobierno Nacional encaminadas a dificultar la consolidación del proceso de descentralización.

Asimismo, el presupuesto 2011 acentúa la brecha entre el gasto corriente y la inversión del conjunto del Estado, disminuyendo aún más la eficiencia y eficacia de la gestión pública, especialmente en su rol fundamental de proveer bienes y servicios públicos, así como en la promoción de la equidad y el desarrollo humano. Finalmente, el presupuesto 2011 mantiene intactas las grandes posibilidades de manejo discrecional del MEF en la asignación del gasto público.

Sobre todos estos temas, resulta necesario un debate serio en términos técnicos y políticos que permita a la sociedad tomar posición sobre el Presupuesto Público 2011, instrumento fundamental en la gestión del desarrollo.

(*) Elaborado por Juan Narvaez del Programa de Incidencia del Grupo Propuesta Ciudadana