Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú

En el Perú se está desarrollando un intenso proceso de descentralización política y económica, iniciado con claridad en el año 2002. Llevar adelante este proceso ha requerido una notable transformación de la administración fiscal del país. El Gobierno Nacional ha transferido importantes funciones y recursos fiscales a los Gobiernos Regionales, a la vez que ha reforzado los ingresos de los Gobiernos Municipales. Ambos Gobiernos Subnacionales han duplicado sus presupuestos en solo cinco años. Sin embargo, estos se financian principalmente con transferencias del Gobierno Central y no tanto con recursos propios recaudados por ellos.

Los presupuestos fiscales de los Gobiernos Regionales y Municipales equivalen al 30% del presupuesto del Gobierno Nacional, casi el doble de lo que era antes de 2002. Asimismo, más de la mitad de los trabajadores del sector público están en los Gobiernos Subnacionales, mientras que la inversión pública a cargo de estos gobiernos equivale al 55% de la inversión pública nacional.

Aun cuando los Gobiernos Subnacionales, en conjunto, han duplicado sus presupuestos en los últimos años, este crecimiento no se basa en una mayor recaudación de recursos propios en las respectivas localidades, sino en una creciente transferencia de ingresos fiscales del Gobierno Nacional. Mientras que en 2002 tales transferencias representaban el 77% de los ingresos presupuestarios de los Gobiernos Subnacionales, en 2006 éstas llegaron a 86%. Esta creciente dependencia de las transferencias del Gobierno Central no es muy saludable para el proceso de descentralización y debería empezar a revertirse mediante la asignación de mayores recursos propios a los Gobiernos Regionales y Municipales.

Los Gobiernos Regionales no cuentan prácticamente con fuentes de recursos propios de recaudación directa, el 96% de sus ingresos provienen de transferencias. Contrariamente a lo que se suele creer, la principal fuente de los Gobiernos Regionales no proviene del canon. Estos provienen mayoritariamente, en un 77%, de los recursos ordinarios del tesoro público. El canon, sin embargo, especialmente el minero, es el recurso de mayor crecimiento, registrando un notable aumento de 335% en el último lustro.

El sistema de transferencias fiscales a los Gobiernos Regionales muestra cierta regresividad en el sentido que las regiones más pobres reciben relativamente menores transferencias presupuestales del Gobierno Nacional. Asimismo, las opciones para otorgar recursos de recaudación propia a los Gobiernos Regionales no son muchas. La ley de descentralización prevé transferir a los Gobiernos Subnacionales, parte del Impuesto a la Renta de personas naturales, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto General a las Ventas (IGV). Según este estudio, la plena implementación de esta medida, significará un aumento de hasta 37% en los ingresos presupuestarios de los Gobiernos Regionales y equivaldría al 1.2% del PBI y al 7% del Presupuesto Público nacional.

En cambio, los Gobiernos Locales sí cuentan con algunos recursos propios, tributarios o no tributarios, y dependen relativamente menos del Gobierno Nacional. Sin embargo, esta dependencia es todavía alta, ya que, en promedio, solo el 27% de sus ingresos provienen de recursos propios, tales como el impuesto predial, el de alcabala y las tasas o derechos municipales por concepto de licencias y servicios que prestan las municipalidades. Sin embargo, las transferencias aumentaron su participación de 55% en el 2002 a 73% en el 2006.

Las posibilidades de aumentar los ingresos propios en la mayoría de municipios son muy pocas. Los principales impuestos municipales son de naturaleza urbana y no tienen relevancia para los municipios rurales, por lo que los municipios pequeños y rurales seguramente continuarán dependiendo presupuestalmente de las transferencias del Gobierno Central. Además de mejorar la recaudación de los tributos existentes, también se debe evaluar la viabilidad de crear o asignar nuevas fuentes impositivas para los Gobiernos Locales.

Un tema relevante para el diseño de esquemas de descentralización fiscal en varios países es el grado de sustitución existente entre las transferencias presupuestales a los Gobiernos Subnacionales y el esfuerzo de recaudación de ingresos propios por parte de éstos. En la medida que un creciente flujo de transferencias como el que se viene dando en el país induzca a una “pereza fiscal” de las autoridades de los Gobiernos Subnacionales, éstos terminarían dependiendo excesivamente del Gobierno Nacional, que es justamente lo que se trata de evitar en un proceso genuino de descentralización. Aun cuando no ha sido posible establecer inequívocamente la existencia o no de una merma en los esfuerzos fiscales de los Gobiernos Locales ante el creciente flujo de transferencias del Gobierno Central, este es un problema real que se puede estar dando y que de hecho se da dado en otros países con regímenes similares de descentralización fiscal. Es por ello que es necesario adoptar mecanismos que alienten el esfuerzo fiscal de los Gobiernos Locales en particular, y Subnacionales en general.

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Jorge Vega - PUCP